作为老年人晚年生活的经济保障，养老保险不仅能在个人层面保证养老生活能处在一个稳定的可预期状态，从社会层面来说，一个完善的养老保险制度有利于保证劳动力再生产，有利于社会的安全稳定以及有利于促进经济的发展。

目前，我国的养老保险由四个层次（或部分）组成。第一层次是基本养老保险，第二层次是企业补充养老保险，第三层次是个人储蓄性养老保险，第四层次是商业养老保险。在这种多层次养老保险体系中，基本养老保险可称为第一层次，也是最高层次。

基本养老保险，是国家根据法律、法规的规定，强制建立和实施的一种社会保险制度，用人单位和劳动者必须缴纳养老保险费，在劳动者达到国家规定的退休年龄或因其他原因而退出劳动岗位后，社会保险经办机构依法向其支付养老金等待遇。在我国实行养老保险制度改革以前，基本养老金也称退休金、退休费，是一种最主要的养老保险待遇，是社会保险制度中最重要的险种之一。

但是，也正因为基本养老保险在现有的保险体系中占有过大比重，折射出我国职工养老保险存在着多层次体系尚未建立，二三支柱严重滞后的问题。对应前面提到的我国养老保险的四个层次，我国养老保险制度的“三大支柱”分别是第一支柱基本养老保险，第二支柱企业年金和职业年金，以及第三支柱个人储蓄型养老保险和商业养老保险。

第二第三支柱的严重滞后，给我国的基本养老保险造成了不小的承受压力。另外，就基本养老保险本身，在制度上还存在一些不合理的地方。与我国目前实际情况的矛盾，主要体现在以下几个方面：

（一） 基金缺乏可持续性，地区间不平衡问题显著

近年来，我国职工养老保险制度抚养比（即制度内在职职工与退休职工的比例）不断下降，由于我国实行现收现付制度，抚养比的下降就意味着基金财务可持续性不容乐观。因此，如果不对现有制度进行改革，在人口老龄化背景下，职工养老保险制度将越来越依赖于财政补贴等外部输血方式。依靠补贴不仅会对地区财政造成负担，同时，地区经济发展的不平衡也会影响到涉及养老金的社会公平问题。

（二） 制度覆盖面不足，地区间和群体间不均衡矛盾并存

在制度覆盖面上，地区间不平衡的现象较为明显。多数中东部省份的参保率高于全国平均水平，而西部不发达地区参保率则普遍低于全国平均水平。此外，不同群体间的参保情况也有较大差异，流动性大的职工群体参保意愿和参保率均十分低。以农民工为例，全国平均参保率低于20%。由于转移接续政策不完善，且有最低缴费年限的要求，短期务工的农民工即便参保，也难以满足制度要求，在退休后难以享受城镇职工养老保险待遇，因此，农民工的参保意愿普遍较低。

（三） 制度可预期性欠缺，待遇调整方式不够规范

自2005年以来，我国已连续14年通过行政指令的方式调整职工养老保险待遇，人均养老金连年增长。在工资和物价增速较快的背景下，这一举措改善了退休人员的生活水平。但是，我国并没有形成正常的养老金待遇调整机制，这种做法降低了待遇调整的可预期性，且提高了退休职工对养老金待遇标准提高的心理预期，损害了基金的可持续性。每年由于调整待遇而增加的基金支出数额庞大，给基金造成了巨大的支付压力。此外，在养老保险的内部管理制度上，也存在着缺乏法律监督体系等问题，还有待完善。

针对我国养老保险制度目前存在的问题，相关领域内的不少专家学者也提出了一些可以参考的建设性改善意见。

（一） 从技术层面增强制度可持续性，完善配套的法律责任体系

依靠制度内化解的方式解决历史负债问题，是导致城镇职工养老保险缴费率过高、职工负担过重的主要原因。构建养老保险常态化精算机制，以精算分析为基础，研究增强养老保险制度财务可持续性的有效改革途径。按照“权责清晰”的要求，严格划分不同支柱的界限，清晰界定各支柱的目标替代率，明确用工单位、参保职工和政府的责任，推动职工养老保险制度的可持续发展。加强对养老基金的监管，通过法律约束，进行对养老基金的发放和征缴的强化，防范投机行为。

（二） 扩大养老保险覆盖范围，降低缴费率且提高统筹层次

自2016年5月起，已实施阶段性降低单位养老保险缴费比例政策。在推动养老保险缴费率降低的同时，应鼓励西部等不发达地区企业为更多职工参保缴费。此外，由于经济发展水平的差异，不同地区的缴费水平、准入条件和统筹层次各不相同，直接导致养老保险转移接续存在制度上的衔接障碍。地区间转移接续的障碍严重制约了制度便携性，影响了正常的劳动力流动。因此，要扩大流动人群的制度覆盖面，必须提高养老保险统筹层次，解决劳务输入输出省份间负担不均衡的问题。今年两会后，政府明确，按照3%的比例建立中央调剂金制度，以弥补一些省份养老金可能会发生的不足。在这一政策背景下，应尽快研究相关配套措施，为向基础养老金全国统筹过渡做好准备。

（三） 发展二三支柱，构建多层次养老保险体系

一个良性的社会养老保险体系，应该满足多元化的条件才能保证其长远的良性发展。过于依赖第一支柱的职工基本养老保险。过于依赖职工基本养老保险，一方面会加重财政负担，而且由于不同地区、不同企业对政策的贯彻程度不同，导致现在养老保险在覆盖面上存在不均衡现象。另一方面，对第一支柱的过度依赖不利于第二三支柱的发展，甚至不利于中国保险事业的发展。明确第二支柱企业年金税收优惠实施细则，严格做好年金基金的监督和管理工作，促进中小企业年金市场健康有序的发展。参照机关事业单位职工职业年金强制参保的做法，考虑为企业职工引入“自动加入”机制，切实扩大企业年金覆盖面，减轻第一支柱的负担。此外，今年初，人社部、财政部等多部门共同启动了建立养老保险第三支柱工作，应以此为契机，探索适合我国国情的第三支柱养老保险发展模式，助力构建多层次养老保险体系。